Vážená pani podpredsedníčka vlády, vážená pani podpredsedníčka Národnej rady, kolegyne, kolegovia, zákon o sťažnostiach nie je čisto technická norma. Je to zákon, ktorý upravuje jedno z občianskych práv, ktoré bezprostredne súvisí a v podstate vyplýva z petičného práva, ktoré je zakotvené v čl. 27 ústavy a ktoré každému umožňuje alebo dáva právo obracať sa, či už samostatne alebo spoločne s inými, vo veciach verejného alebo iného spoločného záujmu na orgány štátnej správy a orgány územnej samosprávy so žiadosťami, návrhmi a sťažnosťami.
Tento návrh bol Úradom vlády daný do medzirezortného pripomienkového konania a v októbri minulého roku som spolu s ďalšími ľuďmi bol jeden z iniciátorov hromadnej pripomienky verejnosti, v ktorej sme v šestnástich bodoch žiadali úpravy tohto návrhu. Žiadali sme ich, žiadali sme jednak zmeniť veci, ktoré sa navrhovali v rámci návrhu novely, ale aj veci, ktoré sme videli ako problematické v doterajšej právnej úprave, a teda také, na ktoré návrh novely nereagoval alebo nereagoval dostatočne. Medzi iniciátormi tejto hromadnej pripomienky boli viacerí zástupcovia z Občianskej konzervatívnej strany, zo združenia VIA IURIS, Centra pre filantropiu, Združenia občanov miest a obcí Slovenska, Konzervatívneho inštitútu Milana Rastislava Štefánika, Fóra pre verejné otázky, Spoločnosti pre otvorené informačné technológie, poslanci samosprávy či občianski aktivisti. Čiže vytvorila sa okolo tej hromadnej pripomienky pomerne široká koalícia a vo veľmi krátkom čase sme zozbierali 700 podpisov a na základe toho sa potom uskutočnilo rozporové konanie.
Chcel by som na tomto mieste oceniť korektný prístup pracovníkov Úradu vlády, ktorí s nami rokovali o našej hromadnej pripomienke bod po bode. Vo viacerých bodoch sme dospeli k zhode. V niektorých bodoch sme našli kompromisnú úpravu, ktorá napĺňala ten účel, pre ktorý sme my prišli s hromadnou pripomienkou, a zároveň to bolo technicky a legislatívne lepšie upravené z hľadiska predstáv Úradu vlády. V niektorých veciach sme sa nedohodli, ale aj tam, kde sme sa nedohodli, sme sa snažili vysvetliť si svoje stanoviská a objasniť si svoje pozície.
Chcel by som sa dotknúť niekoľkých bodov, ktoré z môjho pohľadu buď novela nerieši, alebo, naopak, nastáva tam istý posun. Moje vystúpenie sa bude odvíjať od bodov hromadnej pripomienky. Nebudem hovoriť o všetkých, iba o tých, ktoré sú z nejakého hľadiska dôležitejšie.
Jeden z bodov hromadnej pripomienky žiadal obmedziť možnosť odmietania sťažností z formálnych dôvodov. Podľa súčasnej právnej úpravy musí sťažnosť kumulatívne, to znamená, že zároveň spĺňať dve podmienky, aby ju bolo možné považovať za sťažnosť. Musí ísť o podanie sťažovateľa, ktorým, po prvé, sa domáha ochrany svojich práv alebo právom chránených záujmov, o ktorých sa domnieva, že boli porušené činnosťou alebo nečinnosťou orgánov verejnej správy, a zároveň po druhé, týmto podaním poukazuje na konkrétne nedostatky, najmä na porušenie právnych predpisov, ktorých odstránenie je v pôsobnosti orgánu verejnej správy.
Dôsledkom takejto definície sťažností je možnosť orgánov verejnej moci odmietnuť podania poukazujúce na konkrétne nedostatky v ich činnosti, či dokonca poukazujúce na porušovanie právnych predpisov, a to len na základe skutočnosti, že uvedené nedostatky priamo nenarúšajú ani neohrozujú práva a právom chránené záujmy sťažovateľa.
Takýto formalizmus pri vybavovaní sťažností je však podľa môjho názoru, aj podľa návrhu kolegov, s ktorými som inicioval hromadnú pripomienku, v rozpore s verejným záujmom na riadnom prešetrení všetkých upozornení na nedostatky v činnosti orgánov verejnej správy. A preto sme navrhli, aby tieto obe podmienky neboli v definícii sťažností posudzované kumulatívne, ale alternatívne. To znamená, že by sa za sťažnosť považovalo podanie, ktoré spĺňa aspoň jednu z nich. Teda sťažnosťou by bolo aj podanie, ktorým sťažovateľ upozorňuje napríklad na porušovanie zákona, hoci tu porušovaním zákona nie sú priamo dotknuté jeho práva alebo jeho záujmy.
Tu sme, tu sme nepochodili. Vysvetlili sme si, že podľa názoru Úradu vlády podanie, ktorým sa sťažovateľ nedomáha ochrany svojich individuálnych záujmov alebo práv, nie je možné posudzovať ako sťažnosť, pretože podľa ich názoru je to petícia. To, čo sa nám podarilo presadiť a čo vnímam ako pozitívny posun, je, že v poznámke pod čiarou pri odmietnutí sťažnosti, ak táto bude vykazovať charakter petície, tak bude ten sťažovateľ upozornený, že síce nespĺňa jeho podanie náležitosti sťažnosti, ale môže ísť o petíciu a môže sa teda obrátiť na ten istý orgán formou petície, ktorá má podobný charakter, a zrejme na rozdiel od všeobecne rozšírenej predstavy, že petícia musí mať hromadný charakter, že to musí byť väčšie množstvo občanov alebo aspoň niekoľko, petíciu možno podať v zásade aj individuálne. A teda v tomto zmysle v oznámení o odložení by mal dotknutý orgán upozorniť toho sťažovateľa, že jeho podanie môže byť vybavené ako petícia.
Ďalej sme žiadali, aby bola zachovaná možnosť podávať sťažnosti ústne. Úrad vlády totiž navrhol, aby sa táto možnosť vypustila a aby bola povinnosť podávať sťažností iba písomne. Odôvodňovali to zneužívaním tejto formy podávania sťažností, ale takéto zdôvodnenie z pohľadu verejnosti sme považovali za nedostatočné a chceli sme presadiť, aby ak v aplikačnej praxi vznikajú problémy s ústnou formou podávania sťažností, aby bola táto presnejšie a jednoznačnejšie vymedzená a nie úplne zrušená. Výsledkom rozporového konania bol opäť akýsi kompromis. Ústna forma podávania sťažností sa síce zruší, zachová sa však to, že občan bude môcť prísť na úrad a nebude musieť mať vopred pripravenú sťažnosť. Bude orgán, na ktorý príde sťažovateľ, mu vytvorí podmienky, aby mohol sťažnosť vytvoril v listinnej podobe. A to, čo považujem za zvlášť dôležité, že sa tam doplnila na základe rozporového konania formulácia, ktorá ošetrí záujmy alebo práva sťažovať sa tých osôb, ktorým zdravotný stav alebo zdravotné znevýhodnenie napríklad znemožňujú alebo obmedzujú ich možnosti vytvorenia písomnej sťažnosti. Teda doplní sa tam veta, "ak sa na orgán verejnej správy dostaví osoba, ktorej zdravotný stav bráni, aby si sťažnosť v listinnej podobe vyhotovila sama, za túto osobu ju vyhotoví zamestnanec orgánu verejnej správy".
V ďalšom bode sme žiadali o to, aby o odložení elektronických sťažností boli sťažovatelia informovaní, pretože v elektronickej forme je alebo bude možné podať sťažnosť v prípade, iba keď obsahuje zaručený elektronický podpis. Ak je sťažnosť podaná obyčajným e-mailom bez zaručeného elektronického podpisu, tak sa mala tá sťažnosť odložiť. A podarilo sa nám presadiť, aby sťažovateľ bol aj v takomto prípade informovaný o tom, že jeho sťažnosť nemala náležitosti a bola odložená.
Ďalším bodom, a to považujem za veľmi dôležité, bol návrh, aby sa sprístupňovali informácie, ktoré súvisia s vybavovaním sťažností. Súčasné znenie zákona v § 7 ods. 2 stanovuje, že informácie, ktoré obsahuje dokumentácia súvisiaca s vybavovaním sťažnosti, sa nesprístupňujú. Čiže celá dokumentácia súvisiaca s vybavovaním sťažnosti. Takáto úprava je podľa nášho názoru v rozpore s ústavou, pretože zákonodarca nemôže vylúčiť určité informácie zo sprístupnenia na základe zákona o slobode informácií úplne svojvoľne, ale musí rešpektovať ústavnú požiadavku stanovenú v čl. 26 ods. 4 ústavy, že zo "sprístupnenia na základe zákona o slobode informácií možno osobitným zákonom vylúčiť iba také informácie, ktorých utajenie je naozaj v demokratickej spoločnosti nevyhnutné na ochranu práv a slobôd iných, bezpečnosť štátu, verejného poriadku, ochranu verejného zdravia a mravnosti". Osobitne je z ústavného hľadiska neprípustné, ak by niektorý zákon vylučoval zo sprístupnenia kompletne celé dokumenty, napríklad celú určitú dokumentáciu. Takéto vylúčenie nespĺňa ústavnú požiadavku proporcionality a minimalizácie zásahu do základného práva na informácie, keďže neuplatňuje pravidlo selekcie iba naozaj citlivých informácií, ale ide o paušálne utajenie všetkých informácií nachádzajúcich sa v dokumentácii, a je teda podľa nášho názoru v rozpore s ústavou. Navrhli sme upraviť toto ustanovenie tak, aby bolo v súlade s ústavou a aby sa to obmedzenie týkalo iba informácií, pri ktorých existuje nejaký legitímny dôvod nesprístupňovať ich, a výsledkom je doplnenie návrhu novely o novelizačný bod, podľa ktorého informácie z dokumentácie súvisiace s vybavovaním sťažností, ktoré sú chránené osobitným zákonom, sa nesprístupňujú. Čiže iba tie informácie, ktoré podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám, na ktorý sa tuto bude zákon o sťažnostiach odvolávať, sa nemajú sprístupňovať. Takže iba tie informácie z dokumentácie súvisiace s vybavením sťažnosti nebudú sprístupňované.
V ďalších bodoch sme žiadali skrátenie lehoty na vybavenie sťažnosti. Bol to jeden z podstatných bodov našej hromadnej pripomienky. Navrhli sme skrátiť základnú lehotu na vybavenie sťažnosti zo 60 pracovných dní na 30 pracovných dní tak, ako to bolo podľa predchádzajúcej právnej úpravy. Respektíve podľa predchádzajúcej právnej úpravy to nebolo 30 pracovných dní, ale iba 30 kalendárnych dní. Lehota 60 pracovných dní, čiže zhruba tri kalendárne mesiace sa javí z pohľadu sťažovateľa a teda z pohľadu občianskej verejnosti ako neprimerane dlhá vzhľadom k účelu zákona o sťažnostiach a účinnej ochrane práv a právom chránených záujmov sťažovateľa. Keď k tomu pripočítame ešte možnosť predlžovania lehoty pre vybavenie sťažnosti, tak sa dostávame naozaj na obdobie niekoľko mesiacov. Keď má niekto akútny problém, tak táto lehota je nevhodná.
Chápem, že z pohľadu úradov, ktoré to vidia optikou toho, koľko sťažností musia vybavovať, je to iný pohľad, ale z pohľadu občanov, ktorý má stanovenú základnú lehotu tri kalendárne mesiace a túto základnú lehotu je ešte možné vybavovať, je to neprimerane dlhá doba. V tomto bode sme neuspeli. Jediné, čo sa nám podarilo dostať z pracovníkov Úradu vlády v tomto bode bol prísľub, že majú záujem o tejto téme ďalej rokovať a sú presvedčení, že tie zlepšenia, ktoré zákon prináša napríklad vo vzťahu k vybavovaniu opakovaných sťažností alebo sťažností proti vybavovaniu sťažností zefektívnia vybavovanie sťažností, znížia množstvo sťažností, ktorými sa budú orgány verejnej správy zaoberať, a teda umožní to niekedy v budúcnosti dospieť alebo vrátiť sa k tomuto zámeru a vyhodnotiť, že či sú na to podmienky.
Do záverov z rozporového konania sa dostala formulácia, že uvedený zámer skrátiť lehoty sa predpokladá vyhodnotiť v prvom polroku roku 2019. Chápem pohľad Úradu vlády a teda všeobecne zrejme verejnej správy, ale z pohľadu občianskej verejnosti s takýmto odkladom súhlasiť nemôžem a v tomto ohľade rozpor trvá. Keď navyše ešte teda pripomeniem, že ešte v roku 2013 Úrad vlády prišiel s návrhom novely zákona o petíciách, kde je v súčasnosti lehota 30 pracovných dní, navrhoval predĺžiť tú lehotu na 60 pracovných dní a argumentoval práve tým, že je potrebné zosúladiť zákon o sťažnostiach a zákon o petíciách, keďže ide o zákony, ktoré sa týkajú podobnej problematiky, a tam, kde zákon o petíciách neobsahuje úpravu, tak sa subsidiárne používa úprava zo zákona o sťažnostiach. Vtedy sa nám ten zámer podarilo zvrátiť, ale teda táto argumentácia zrejme platila iba vo vzťahu k zámeru predĺžiť lehotu na vybavovanie petícií, neplatí rovnako k zámeru alebo k návrhu skrátiť lehotu na vybavovanie sťažností.
Ďalší bod sa týkal sprísnenia podmienok na predlžovanie lehoty na vybavenie sťažnosti. Súčasné znenie zákona umožňuje predĺžiť základnú lehotu na vybavenie sťažnosti o ďalších 30 pracovných dní. Celková lehota na vybavenie sťažnosti tak môže predstavovať až 90 pracovných dní, čiže zhruba štyri a pol kalendárneho mesiaca. Podľa predchádzajúcej právnej úpravy bolo možné predĺžiť lehotu na celkovo zhruba dva alebo tri kalendárne mesiace. Na predĺženie lehoty pritom postačuje, ak je sťažnosť náročná na prešetrenie. Takáto úprava sa javí ako neprimeraná vzhľadom na účinnú ochranu práv a záujmov sťažovateľa. Preto sme navrhli, aby na predĺženie lehoty nestačilo len samotné konštatovanie náročnosti prešetrenia sťažnosti, ale aby bolo priamo v zákone zakotvené, že sťažnosť nie je možné vybaviť v základnej lehote, a odôvodňovať by sa malo nielen samotné predĺženie lehoty, ale aj jeho nevyhnutnosť, teda nemožnosť vybaviť sťažnosť v základnej lehote. Lehota by sa tak nemala môcť automaticky predlžovať o 30 pracovných dní, ale navrhovali sme, aby iba sa predlžovala o nevyhnutne potrebný čas, ktorý by nemal byť dlhší ako 30 pracovných dní. Z týchto požiadaviek sa čiastočne podarilo zapracovať do návrhu jednu z nich a teda doplnenie návrhu novely o to, že odôvodnenie by malo obsahovať aj odôvodnenie, že prečo je predĺženie lehoty nevyhnutné. Asi to nie je dostatočné a nebude to účinné vo vzťahu k tým orgánom, ktoré svojvoľne predlžujú lehoty a nemajú záujem to riadne zdôvodniť, ale teda aspoň mierny pokrok.
Žiadali sme, aby sa lehota na vybavovanie sťažností neprerušovala počas poskytovania súčinnosti iným orgánom verejnej správy. Zákon umožňuje prerušiť lehotu, prerušiť plynutie lehoty, ak požiada orgán o súčinnosť buď sťažovateľa, alebo iný orgán verejnej správy. My sme žiadali, aby to bolo možné prerušiť iba v situácii, keď buď sťažovateľ nespolupracuje a úplne to vylúčiť vo vzťahu k orgánu verejnej správy. Vo vzťahu k sťažovateľovi sme uznali, že teda pokiaľ orgán si potrebuje vyžiadať niečo od toho sťažovateľa, tak to je dôvod na prerušenie plynutia lehoty, lebo to je ovplyvnené aj sťažovateľom. Ale vo vzťahu k inému orgánu verejnej správy, opäť z pohľadu sťažovateľa, nie je dôvodné, aby keď jeden orgán si žiada niečo od druhého, aby to bol legitímny dôvod na prerušenie plynutia lehoty na vybavenie sťažnosti. V tomto ohľade sme, žiaľ, neuspeli.
Posledný bod, ku ktorému sa chcem vyjadriť, je návrh, aby sa nezrušoval rozsah prešetrovania sťažnosti. Navrhli sme, aby v zákone bolo ponechané ustanovenie, podľa ktorého sa prešetrovaním sťažnosti zisťuje nielen súlad s právnymi predpismi, ale aj súlad alebo rozpor stavu vecí s vnútornými predpismi, ako aj príčinu vzniku zistených nedostatkov a ich následky. Úrad vlády totiž navrhol toto ustanovenie zo zákona vypustiť a prešetrovaním sťažnosti zisťovať iba súlad alebo rozpor stavu vecí so všeobecne záväznými právnymi predpismi. Podľa dôvodovej správy vnútorné predpisy majú charakter interného riadiaceho aktu, z ktorých však nevznikajú žiadne subjektívne práva ani povinnosti osobám stojacim mimo orgánov verejnej správy, ktoré ich vydali, teda aj sťažovateľom. Tento argument je podľa môjho názoru nedostatočný, pretože aj osoby stojace mimo orgánov verejnej správy majú právo, aby ich záležitosti boli orgánmi verejnej správy vybavované nielen v súlade so všeobecne záväznými právnymi predpismi, ale aj v súlade s vnútornými právnymi predpismi alebo vnútornými normami, ktorými je upravená činnosť dotyčného orgánu. Pretože orgány verejnej správy sú povinné rešpektovať aj tieto vnútorné predpisy a ich nerešpektovaním môže prísť napríklad k narušeniu procesných práv... (Prerušenie vystúpenia predsedajúcou.)
Ďuriš Nicholsonová, Lucia, podpredsedníčka NR SR
Pán poslanec, prepáčte, prosím vás. Musím vás v zmysle novely rokovacieho poriadku prerušiť, pretože podľa časomiery, ktorá je na modrej tabuli, rozprávate dvadsaťjeden minút... (Reakcia rečníka: "Vystupujem za klub, takže mám 30 minút.") Tridsať minút, dobre, dobre. Nech sa páči. Lebo konzultovala som to aj s pánom Knappom, tak potom sedí nám časomiera, tá červená. Dobre. Pardon, prepáčte.
Dostál, Ondrej, poslanec NR SR
Preto som sa prihlásil za klub. No týka sa to napríklad takých vecí, ako sú legislatívne pravidlá vlády, ktoré ak boli doteraz porušené, tak bolo možné zákonom o sťažnostiach upozorniť, že moje práva, človeka, ktorý sa pokúšal napríklad pripomienkovať nejaký návrh zákona, boli porušené tým, že neboli dodržané nejaké lehoty, ktoré sú stanovené v legislatívnych pravidlách vlády a nie sú stanovené v zákone. Po novom, ak zákon bude schválený, tak to už nebude možné, pretože podľa názoru Úradu vlády, a teda tu sa to nezmenilo, sa má posudzovať iba súlad so zákonom. Nedomnievam sa, že je to správne alebo že je to posun správnym smerom. Rovnako považujem za chybné, že sa vypúšťa povinnosť zisťovať príčiny zistených nedostatkov a ich následky. Pretože bez toho, aby sa to zisťovalo, tak sa oslabuje zmysel podávania sťažnosti ako nástroja na nápravu nedostatkov v činnosti orgánov verejnej správy.
Ak to mám teda zosumarizovať, tak tento návrh zákona prináša určité zlepšenia, rieši viaceré problémy, ktoré vznikli v aplikačnej praxi. Rieši ich však najmä z pohľadu orgánov verejnej správy a niekedy tam, kde ich rieši, tak, naopak, vytvára problémy z hľadiska občianskej verejnosti. Niektoré z tých problémov sme vyriešili hromadnou pripomienkou a v rámci rozporového konania, ale niektoré tam ostali, rovnako ako v zákone ostávajú niektoré problematické miesta, ktoré by sa podľa môjho názoru mali odstrániť.
Preto by som chcel na záver deklarovať, že v poslaneckom klube SaS sme sa dohodli, že v prvom čítaní sa zdržíme pri tomto návrhu zákona, sme však otvorení ďalšej diskusii a pravdepodobne budeme predkladať pozmeňujúce návrhy v rámci druhého čítania.
Ďakujem za pozornosť.
